Vías, aeropuertos, puertos, sistemas de transporte público masivo como el Metroplus en Medellín o el Transmilenio en Bogotá, cámaras de fotodetección y hasta la expedición de licencias de conducción, son algunos de los servicios y de la infraestructura que el Estado colombiano adjudica a privados para su operación y gestión. Aunque las concesiones permiten financiar estos grandes proyectos y garantizar su funcionamiento a largo plazo, algunas de ellas, como los peajes, generan polémica por su ubicación y los cobros a los ciudadanos.

Túnel La Quiebra, Santo Domingo, Antioquia. Proyecto Vías del Nus. Tomada de ANI acortar.link/IMR7XX

Actualmente, Colombia cuenta con 148 peajes en vías nacionales o primarias en 22 de sus departamentos. De estos, 119 casetas son administradas por la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, y 29 por el Instituto Nacional de Vías, Invías, según datos del Ministerio de Transporte. Sin embargo, esta cifra ascendería a cerca de 180 lugares de cobro en el país, si se tienen en cuenta los 27 peajes administrados por los departamentos, explica Iván Sarmiento Ordosgoitia, director del Grupo de Investigación en Transporte y Vías (VITRA) de la UNAL Sede Medellín.

Las concesiones viales son un mecanismo para la financiación de la construcción, mantenimiento y adecuación de las carreteras, cuya modalidad ha tenido un importante auge en el país en al menos los últimos treinta años. El Estado, a través de una licitación pública, adjudica a una empresa privada por un tiempo determinado, no superior a 30 años, la inversión para la construcción de las grandes obras y sistemas de soporte de las carreteras, así como la administración, operación, mantenimiento y, en otros casos, expansión de las mismas.

Estas concesiones y sus cobros mediante peajes están amparados en la Ley 80 de 1993, la Ley 105 de 1993 y su artículo 21, modificado por el artículo 1 de la Ley 787 de 2002, sumado al surgimiento de las asociaciones público-privadas (APP) en el 2012 que permiten tener mayores aportes de los privados y un máximo del 20% del Estado, recuperándose el aporte privado mediante el pago que realizan los usuarios de los corredores viales. Es decir, que este sistema en Colombia posibilita el cobro de tarifas a distintos medios de transporte para adquirir el derecho a transitar por cierta carretera, sea de una calzada, doble calzada o autopista.

De acuerdo con Sarmiento, doctor en Ingeniería de Transporte, este modelo inició en el país en los años 90 y consiste en solicitar a privados que desarrollen proyectos de infraestructura con inversiones que posteriormente pueden explotar y recuperar a través del cobro de peajes durante un tiempo pactado, después, esta carretera o infraestructura es devuelta al Gobierno.

Estas obras y servicios pasan a manos de la inversión privada debido a la falta de recursos para atender las necesidades de distintos territorios. Además, permite terminar más rápido las obras y garantizar su cumplimiento a cabalidad, afirma el profesor Iván Sarmiento.

“Siempre hay esas tensiones en el país porque el dinero no alcanza, si se atienden unas zonas se desatienden otras, por eso la inversión privada es tan necesaria. Esta gestión privada es un poco más ágil y le imprime mayor eficiencia a los dineros, además se generan empleos. Si hay un privado para el mantenimiento, la carretera no estará en abandono, pues hay un contrato vigilado por el Gobierno y se le podrá exigir, multar o quitar la concesión a quien no cumpla. En cambio, cuando es el Estado el responsable, si este no pudo cumplir, todo el mundo debe aguantarse porque la carretera es pública y no ha tenido con qué arreglarla, desde ese punto de vista es beneficiosa la concesión, aunque hay inconformidades”.

El peaje funciona como una tarifa, algo similar a cuando se paga por un servicio público, comenta César Augusto Ruiz Rojas, coordinador de la Especialización en Tránsito, Diseño y Seguridad Vial y la Maestría en Ingeniería en Transporte de la UNAL Sede Bogotá. Explica que se paga por el uso de la carretera a quienes circulan por allí.

"No es un impuesto, pues aunque la norma lo considera como un tipo de tributo de parte de los usuarios de las carreteras, se convierte en una de las fuentes de ingreso más importantes de este tipo de proyectos, tanto para amortizar en el tiempo las inversiones realizadas por el concesionario privado durante la ejecución de obras al comienzo de los contratos (proyectos), pero también se constituyen en ingresos para soportar la operación, el mantenimiento, la ampliación y/o expansión de las vías y otras inversiones requeridas que puedan garantizar calidad, seguridad y continuidad en el servicio de tránsito de vehículos. Así, el concesionario durante el tiempo de vigencia del contrato recupera la inversión inicial y dispone de ingresos operacionales para gestionar y administrar una operación a lo largo del proyecto, en función de las condiciones y términos pactados en el contrato de concesión”, comenta Ruiz.

Colombia cuenta con una red de carreteras de 206 102 km, de los cuales 16 983 km (6.9%) corresponden a la red primaria, 44 400 km (21%) pertenecen a la red secundaria y 142 284 km (el 69.46%) hacen parte de la red terciaria, de acuerdo con cifras de 2023 de Logistics Clusters.

Para el caso de las concesiones de carreteras existen tres tipos de vías: primarias (nacionales), secundarias (casi siempre departamentales) y terciarias (en la mayoría de los casos a cargo de los municipios), que se categorizan para establecer su importancia y las entidades que están a cargo, señala el especialista y asesor en contratación estatal Jonnathan Montes Ceballos.

“Las primarias, que son las principales y comunican normalmente grandes capitales, están a cargo de la nación; las secundarias comunican municipios dentro del departamento y están a cargo de estos; mientras que, las terciarias, son las rurales y hacen parte de la jurisdicción de los municipios”, indica el abogado de la Universidad de Antioquia, quien agrega que para realizar obras en las vías, principalmente en las primarias que son las más transitadas, se usan las concesiones viales debido a la importancia y la facilidad que presentan para tener un modelo adecuado que permita su financiación.

Contrario a lo que se cree, la concesión no es un contrato de obra, sino un modelo financiero, donde la entidad privada propone cómo financiar la construcción y/o mantenimiento, de allí aparecen lo que denominamos peajes, señala Montes Ceballos.

“Cuando se plantea el modelo financiero se establecen cuántos peajes tendrá la vía. Sin embargo, esto no significa que la vida de la concesión está ligada a la vida del peaje, cuando se cumple el plazo de la concesión vial este peaje necesariamente no va a desaparecer. Una vez el privado sale del mantenimiento de la vía, inmediatamente pasa a administración por parte de la ANI”, destaca Jonnathan, candidato a magíster en Derecho Administrativo.

El Ministerio de Transporte anunció, para el 2024, el incremento del 13.12% en los precios de los peajes, teniendo en cuenta el Índice de Precios al Consumidor (IPC) del 2022, ya que en el 2023 estos no tuvieron aumento. Para el caso de Antioquia, en vías primarias existen 17 peajes, 15 a cargo de la ANI y dos bajo custodia de Invías. Sin embargo, en este listado no se incluyen los peajes administrados por la Gobernación, como los dos de la Conexión Túnel de Oriente, uno de la Variante Palmas y uno en la Vía Santa Elena. De los mencionados, los más económicos son los de Amagá y Primavera, pertenecientes a los proyectos Autopistas Conexión Pacífico 1 y 2 con un valor para la categoría 1 de $10 500, mientras que los más costos son los peajes de Seminario y Sajonia del Túnel de Oriente con un costo de $23 800.

Si bien los usuarios recurrentes, es decir la población que vive en las zonas de influencia directa e indirecta de las carreteras, o los esporádicos, como lo son el transporte de carga y pasajeros entre ellos los turistas, se benefician o perjudican del estado de la carretera. También es cierto que “para los habitantes de los centros poblados cercanos a los peajes o quienes circulan varias veces por su quehacer, sin duda, estos se vuelven en una fuente permanente de gasto importante. Una cosa es que sea un usuario esporádico o asociado al transporte intermunicipal y otra un habitante del sector, para los cuales se hacen excepciones o reducciones de la tarifa de pago; sin duda, en general, nadie quiere que le pongan un peaje al lado de la casa”, señala César Ruiz, también especialista en Planificación de Desarrollo Regional.

Caso El Trapiche

La construcción de la doble calzada Bello-Hatillo inició a finales de los noventa y principios de los 2000 con la concesión de Hatovial por 20 años. Allí, la nación cedió al departamento de Antioquia la explotación de ese tramo con el “Peajito Social” en Copacabana y El Trapiche en Barbosa, ubicados en el Norte del Valle de Aburrá. En el 2021 se levantó el “Peajito" de Copacabana por protestas de la comunidad debido a que este ya llevaba más de 20 años en funcionamiento, sin embargo, quedó en operación el de El Trapiche, expone Iván Sarmiento, doctor en Ingeniería de Transporte.

“Esa carretera dejó de ser de la Gobernación y pasó a la Nación nuevamente, ésta la volvió a adjudicar a un nuevo concesionario que son las Vías del Nus, estructuraron el proyecto teniendo en cuenta ese peaje y quizá no se hicieron las suficientes consultas a la comunidad o se pensó que como se había quitado el de Copacabana, que era el más barato, El Trapiche, por estar más lejos, no iba a causar molestias, pero la comunidad del Norte está cansada de pagar peajes, ellos hacen la comparación con el Sur y se preguntan por qué municipios como Itagüí, Envigado, Sabaneta y Caldas no tienen peajes”, expone el profesor Sarmiento.

Es como “hacer la casa del vecino con plata de uno”, cataloga esta situación Roger Gómez, habitante del sector El Trapiche y líder social. Comenta que después de las protestas realizadas en febrero de 2024 por la comunidad ante esta situación, se pactaron unas negociaciones con la ANI que acompañarán las administraciones municipales involucradas a partir del 12 de marzo.

“Sin embargo, en reuniones previas, la comunidad le dio un plazo de seis meses a la ANI para que retire el peaje. Ellos nos siguen dilatando, dicen que se demoran 13 meses para hacer los estudios, pero ya los tienen, lo que quieren es seguir teniendo el peaje y no lo vamos a permitir, desde hace mucho tiempo tienen identificado en Porce el sitio del peaje, eso todo el mundo lo sabe, cómo nos van a decir que a estas alturas de la vida no tienen estudios. El contrato ya se cerró en el 2016 y se pagó con doble valorización. Por esto le estamos dando hasta el 30 de septiembre de 2024 para que lo retiren”, enfatiza el líder social.

Para la categorías uno y dos, este peaje tiene un costo de $16 700, sin embargo, la tarifa diferencial para los habitantes del sector es de $ 3 300. Debido a las protestas de los ciudadanos en lo que va corrido del 2024 se llegó a un acuerdo con la ANI para una reducción a $ 2 000, pero esto aún no ha ocurrido.

Uno de los principales argumentos de la comunidad es que el municipio de Barbosa no cuenta con el mismo desarrollo económico como los municipios del Sur y el peaje ha empeorado la situación, pues inhibe el asentamiento de más personas y la empresa privada allí.

“Esto ha sido una barrera, un muro que impide el desarrollo del municipio. Quienes viven en las veredas La Palma y San Andrés, que quedan a cinco minutos de Girardota, pagan para entrar o salir de sus casas. El punto que más peleamos es la doble valorización. Primero pagamos Niquía-Hatillo, luego Hatillo-Barbosa. 20 años después (en el 2023) se detuvo este. ¿Cómo nos van a decir que dejan el otro peaje por las obras si pagamos doble valorización y soportamos uno que costó un billón, pero recogieron tres billones?, ¿por qué tenemos que pagar la obra de otra parte?, ¿por qué no cobran a Vías del Nus la obra?, ¿por qué tenemos que ser nosotros?”.

“Vamos para la próxima mesa con una sola propuesta”, reitera Roger Gómez, quien afirma que el 30 de septiembre, “día en que se cumple el plazo de los 6 meses para el retiro del peaje, la comunidad saldrá nuevamente a las calles y a bloquear las vías”. Sobre esta situación, Unimedios consultó a la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, sin embargo, no obtuvo respuesta.

Ante esta problemática, el abogado Montes sostiene que el Estado no puede rescindir del contrato pues traería pérdidas y altos costos para los ciudadanos. “Lo que puede pasar es que se logren renegociaciones del contrato, a veces es posible porque también al particular estas situaciones con las comunidades lo perjudican en la operación y la actividad que está realizando. En esta se puede lograr que se reduzcan los tiempos, una reubicación del peaje o situaciones de ese tipo para la disminución en el costo para las comunidades afectadas”.

Por su parte, el profesor Iván Sarmiento considera que una alternativa es que el Estado destine un dinero adicional para compensar al privado y se quite el peaje o se reduzca a lo más mínimo posible y ampliar el plazo al privado para que con más tiempo recupere el dinero invertido.

“Otra opción más radical es que el Estado compre la concesión y la nacionalice, pero esto es muy costoso ya que se tendría que contratar empresas privadas para su funcionamiento, pero sin cobrar peaje. Se podrían establecer estratificaciones, incluso dentro de los particulares o para las motos, así sea un aporte de   $ 1 000, pues los motociclistas también se benefician de la vía, de manera que haya un equilibrio y se pueda rebajar el peaje a los afectados o subsidiarlo”. Además, según Sarmiento, el Gobierno debe medir la capacidad de pago y los impactos negativos en los territorios, esta situación no se le puede ir de las manos al Estado y tampoco el privado debe exagerarse en los cobros, allí es donde el Gobierno trata de regular, cuando la gente no lo va a poder pagar debe ser mediador y representante de la comunidad.

Para el doctor en Ciencias Económicas César Ruiz es necesario hacer un estudio en el país que determine si es necesaria la cantidad de peajes con la que se cuenta actualmente y si el valor de los peajes responde a las condiciones económicas y sociales de las comunidades y el país.

"Realmente estamos en mora de hacer un estudio juicioso que permita conocer en profundidad sobre los beneficios y costos sociales de la actual política de peajes, así como de otros impactos que puedan estar generando para el desarrollo de las regiones y el país. Además, es necesario establecer cómo definir el destino de los recursos recaudados cuando se trata de límites de las jurisdicciones territoriales y de las categorías de las carreteras, por ejemplo, el destino de este financiamiento, en dónde termina la vía del municipio o el área metropolitana y donde inicia la nacional o departamental, pues, muchas veces, los límites de las jurisdicciones se vuelven problemáticos a la hora de garantizar la calidad, la continuidad, la seguridad, las especificaciones de la carretera y los servicios que allí se prestan por obligaciones de esta fuente de financiamiento, lo que se deriva en la ubicación de las casetas o puntos de recaudo de los peajes, y por tanto beneficia a unos y perjudica a otros”.

Si bien no se puede negar que las carreteras necesitan de financiación para su mantenimiento y que los privados aportan recursos importantes con los que el Gobierno no cuenta, “es necesario cuestionarse nuevamente sobre la política de financiamiento a través de los peajes, además, en muchas carreteras actuales, que cumplen importante funciones de conectividad e integración nacional, regional y municipal, no siempre es viable un financiamiento a través de los peajes debido a que muchas veces es insuficiente para garantizar unas condiciones mínimas para que estos operen confiablemente en el tiempo. Se hace necesario avanzar e implementar nuevas fuentes de financiamiento, como se hace en el caso urbano”, reitera Ruiz Rojas. 

(FIN/JRP)

4 de marzo de 2024